Vers un indicateur harmonisé pour quantifier l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et les risques associés

Depuis le 21 février 2024, l’indicateur HRI1 (Harmonised Risk Indicator 1), proposé par la Commission Européenne en 2019, est l’indicateur principal de la Stratégie nationale Ecophyto 2030. Il a remplacé l’indicateur NoDU (Nombre de Doses Unités), qui était jusqu’à présent l’indicateur principal de suivi des plans Ecophyto successifs. Suite au débat public sur les indicateurs associés aux politiques publiques de réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, le gouvernement français a adressé une saisine à INRAE le 27 juin 2024, en vue de proposer des pistes d’évolution de l’indicateur HRI1 (cf. encadré ci-dessous). L’indicateur HRI1 correspond au rapport entre la valeur d’une fonction, calculée à partir des masses de QSA vendues une année donnée, et la moyenne des valeurs de cette fonction entre 2011 et 2013, multiplié par 100 %. Pour une année donnée, la valeur de la fonction utilisée correspond au cumul, pondéré par des coefficients, fixés arbitrairement, des sommes des quantités de substances actives vendues pour chacun des quatre groupes de risque définis par le règlement (CE) n° 1107/2009 : substances à faible risque approuvées ou réputées approuvées (coefficient = 1) ; substances ne relevant pas des autres catégories (coefficient = 8) ; substances dont on envisage la substitution (coefficient = 16) ; substances non-approuvées (coefficient = 64). Ce rapport de saisine présente les résultats issus d’une réflexion collective étayée par : i) une analyse critique des principaux indicateurs existants au niveau des États-Membres de l’Union Européenne et dans d’autres pays hors Europe, et en particulier l’indicateur HRI1 ; ii) un état des lieux détaillé des sources de données disponibles pour construire des indicateurs d’usage et/ou de risque ; iii) différents échanges avec nos homologues européens et des décideurs publics européens (notamment via l’Alliance Européenne de Recherche « Towards chemical pesticide-free agriculture », et un atelier de deux jours sur les indicateurs de risque liés à l’utilisation des produits phytopharmaceutiques, organisé par le Joint Research Centre de la Commission Européenne) ; iv) une série d’auditions d’experts ; et v) une enquête en ligne. A partir d’une analyse de la littérature et d’un recueil préliminaire des points de vue d’un panel de parties prenantes au niveau français, un cahier des charges général a été proposé pour la construction d’un indicateur de risque harmonisé. Tout d’abord, cet indicateur doit reposer sur des connaissances scientifiques et être aussi simple que possible. De plus, il doit prendre en compte simultanément les quantités de produits utilisés et les risques toxicologiques et écotoxicologiques associés, même si la complexité d’évaluation de ces derniers a été soulevée. Enfin, il doit être calculable pour chaque État membre de la Communauté Européenne. Après une comparaison des différentes sources d’information disponibles sur l’écotoxicité des substances actives (SA), nous nous sommes appuyés sur la base de données PPDB (Pesticide Property DataBase), gérée et alimentée par l’Université d’Hertfordshire, car elle offre la couverture la plus importante des SA présentes dans la BNV-D (Banque Nationale des Ventes de produits phytopharmaceutiques par les Distributeurs agréés). En effet, elle permet de couvrir 95 % des identifiants Chemical Abstracts Service Registry Number (CAS-RN), soit 99,97 % des quantités totales vendues (QSA) entre 2009 et 2023. Néanmoins, seulement 9 espèces ou groupes d’espèces sont disponibles pour au moins 95 % de cette QSA, et l’on ne dispose d’aucun taxon couvrant au moins 95% des SA. L’indicateur HRI1 a fait l’objet de différentes critiques, tant dans la littérature, que de la part des experts consultés, et des personnes ayant répondu à l’enquête en ligne. Les catégories de risque sont jugées peu discriminantes et discutables ; la sommation des QSA au sein des différentes catégories de risque entraîne une distorsion vis-à-vis du risque car les SA ayant des doses homologuées faibles sont masquées par celles ayant des doses homologuées de plusieurs ordres de grandeurs supérieures ; les poids retenus pour le calcul de l’indicateur ne sont pas étayés sur des données scientifiques ; aucun paramètre toxicologique ou écotoxicologique spécifique de chaque SA n’est pris en compte ; enfin, il y a eu peu de transparence et de concertation dans son processus d’élaboration. Le rapport propose deux perspectives d’évolution de l’indicateur HRI1. La première, visant à conserver la logique sous-jacente à sa construction, consiste à pallier ses principales limites en i) rapportant les quantités de substances actives à la médiane de leurs Doses Homologuées au niveau européen avant d’effectuer les sommations au sein de chaque groupe de risque (la médiane des doses homologuées étant très peu sensible à des variations susceptibles d’être décidées dans les différents pays de l’UE) ; ii) modifiant les coefficients utilisés pour pondérer les différents groupes (en particulier, il serait pertinent de diminuer la valeur du coefficient du groupe 4) ; iii) figeant les valeurs historiques de l’indicateur, c’est-à-dire, sans recalculer la série temporelle de l’indicateur pour tenir compte des évolutions réglementaires. Le recalcul donne en effet une vision très optimiste puisque le retrait d’une substance active engendre son passage dans le groupe 4 et affecte mécaniquement d’un coefficient 64 toutes les valeurs de vente des années précédant le retrait. La seconde proposition, respectant mieux le cahier des charges proposé, est basée sur une logique en rupture forte avec celle ayant conduit à l’indicateur HRI1. Elle a l’avantage d’être partagée par différents courants de réflexion à l’échelle internationale, même si d’autres réflexions peuvent également être fédératrices, notamment autour de l’indicateur Pesticide Load, développé au Danemark. Cette seconde proposition exposée dans le rapport consiste à construire un indicateur de risque agrégé (inspiré du TAT, Total Applied Toxicity, développé par des chercheurs allemands), en mobilisant les connaissances scientifiques disponibles sur l’écotoxicité de chacune des substances actives. Ces connaissances sont produites au moment de leur homologation au niveau européen, ou en post-homologation. Elles figurent dans les dossiers d’homologation. La méthode est simple : il s’agit d’agréger, avec une pondération identique, la somme de chaque quantité de substance active vendue rapportée à une variable caractérisant son écotoxicité vis-à-vis d’un groupe taxonomique donné (DL50 ou CL50 par exemple). A titre illustratif, nous avons considéré les trois groupes suivants : les mammifères terrestres ; les poissons, et les abeilles, pour lesquels les données étaient disponibles dans la PPDB, pour la quasi-totalité des substances actives utilisées en France. On remarquera que le choix des groupes de taxons parmi ceux pour lesquels on dispose de caractérisations d’écotoxicité (à ce jour : invertébrés aquatiques ; poissons ; plantes aquatiques ; arthropodes terrestres ; vertébrés terrestres ; plantes terrestres ; pollinisateurs ; organismes du sol) des différentes substances actives relève in fine d’un choix politique, de même que le nombre de taxons à intégrer pour que l’indicateur soit le plus informatif vis-à-vis des objectifs visés. Ce nouvel indicateur, mobilisant les quantités de SA et leurs toxicités, présente l’avantage de son additivité, et il peut être calculé depuis l’exploitation agricole, à la région, au pays et à l’Europe. Le rapport débouche sur une série de recommandations. Tout d’abord, il apparaît nécessaire qu’une instance européenne mette en place une base de données ouverte et uniformisée des informations présentes dans les peer review risk assessment disponibles sur le site de l’EFSA pour l’ensemble des SA réglementées par le règlement (CE) n°1185/2009. Par ailleurs, nous avons identifié un certain nombre de SA pour lesquelles aucune valeur d’écotoxicité n’est disponible pour certains organismes/taxons qui pourraient être nécessaires pour calculer l’indicateur retenu. De même, on s’est concentré sur les valeurs de toxicité aiguë dans le présent rapport du fait du manque de données de toxicité chronique. Il est donc prioritaire de compléter les informations en ce domaine, soit à partir de documents non disponibles en ligne, soit en les produisant si elles n’existent pas. A terme, la question pourra se poser de caractériser le risque pour un plus grand nombre de taxons, possiblement en lien avec des fonctions écosystémiques à enjeux du point de vue des objectifs visés. Une réflexion pourrait être conduite sur ce sujet à l’échelle européenne. De même, la pondération utilisée pour les différents groupes taxonomiques finalement retenus dans le nouvel indicateur harmonisé pourrait donner lieu à une concertation entre porteurs d’enjeux au niveau européen. Ceci permettrait d’affirmer le rôle d’interface science/politique de l’indicateur. L’évolution des modalités de calcul d’un indicateur de risque harmonisé au niveau européen doit être accompagnée par un ensemble d’indicateurs complémentaires permettant d’éclairer d’autres dimensions qu’un indicateur agrégé seul ne permet pas de décrire. On peut notamment mentionner le maintien du NODU, au titre du suivi longitudinal, et du lien au dispositif des CEPP, ce qui a été mentionné dans certaines réponses à l’enquête en ligne. De même, un suivi spécifique de l’usage des CMR 1 et 2, en volume et en nombre de substances, dimension qui a montré des réductions très importantes au cours des 15 dernières années et qui constitue une priorité politique de santé publique plusieurs fois rappelée. Un suivi similaire d’autres substances à risque spécifique telles que les perturbateurs endocriniens, ou les PFAS, devrait être envisagé. De même, des indicateurs relatifs aux niveaux de contamination des compartiments sol, eau, atmosphère, et de l’impact sur la santé humaine pourraient également être considérés. Enfin, nous recommandons d’initier une réflexion, aux échelles nationale et européenne, sur la manière de mieux tenir compte des effets des co-formulants sur la santé humaine et la biodiversité dans le processus d’évaluation de risque des produits. Ceci permettra d’améliorer la cohérence entre l’indicateur utilisé pour la Stratégie Ecophyto 2030 (et potentiellement pour d’autres plans nationaux de réduction des pesticides), et les objectifs de la Directive sur l’utilisation durable des pesticides en matière de réduction des risques et des effets des pesticides sur la santé humaine et sur l’environnement (Article 1, Chapitre 1 de la Directive 2009/128/CE). La prise en compte du risque lié aux produits de dégradation serait plus complexe à aborder au travers d’un indicateur simple, mais pourrait tout de même faire l’objet de réflexions plus approfondies au niveau européen, notamment pour les métabolites les plus fréquemment retrouvés dans l’environnement.